Глава IV. Политическая иллюзия. Контроль над государством

1. Бюрократия

Идея о том, что гражданин должен контролировать государство, покоится на утверждении, что внутри государства парламент действенно направляет политический организм, административные органы и техницистов по определенному пути. Но это чистейшей воды иллюзия [95]. Бем хорошо показал, что значение органов представительной демократии сведено сегодня исключительно к одобрению решений, подготовленных экспертами и группами, оказывающими давление [96]. В том же духе Джованни Сартори [97] в своем выдающемся исследовании вскрыл неспособность парламента выполнять функции, которыми наделяет его демократическая идеология; а на вере в его способность к этому все еще покоится наше наивное убеждение, что гражданин-де способен к контролю. В частности, Сартори показывает, что действительное положение парламента в центре правления и его идентификация с правительством радикально изменяют основы, на которых строилось прежде парламентарное государство, а именно: идею представительства, идею контроля, необходимость в защите закона. Одно из самых замечательных исследований Сартори посвящено анализу крушения принципа представительства, который был обусловлен — наряду с другими факторами — политической профессионализацией и просеиванием кандидатов сквозь сито политических партий: люди, посылаемые в парламент, имеют тенденцию к превращению в репрезентативную проекцию самой партии. Сартори заключает, что наши парламенты "атипичны" для данной нации как целому. Однако здесь мы не стали уделять анализу Сартори никакого специального внимания, так как проблема парламентаризма второстепенна.

Государство всегда рассматривалось как орган принятия решений, причем довольно простой, поскольку решения принимались в соответствии с установленными, проводимыми по всем правилам и контролируемыми процедурами. Но объект решения радикально изменился и не связан больше с животрепещущими политическими вопросами, к которым было бы приковано внимание масс. Соответственно, процесс решения не есть уже простая система ясных юридических процедур, как это установлено конституциями. Эти процедуры все еще существуют, но не имеют особого значения. Процесс принятия решения состоит из сложной смеси личных суждений, традиций, конфликтов между различными органами государства и давления со стороны внешних групп. Профилиза-ция центров принятия решений стала правилом, действующим внутри политического организма. Этот организм отнюдь не прост. Когда мы говорили о президенте, министре или ассамблее, мы этим еще ничего не сказали, потому что государство стало разросшимся организмом, затрагивающим все, состоящим из множества центров, бюро, служб и органов.

Все это отлично известно представителям политической науки [98]. Можно назвать много детальных и реалистических исследований структуры и процесса принятия решения. Но здесь мы сталкиваемся с особой психологической проблемой. Когда те же самые представители политической науки, вполне осведомленные об этих проблемах, пишут политическую статью или занимают определенную позицию в отношении какой-нибудь текущей проблемы, они совершенно забывают свои углубленные исследования и опять переходят к точке зрения устаревшей концепции государства; поразительно то, что мы снова обнаруживаем их вовлеченными в дискуссии о президентском режиме или об избирательных процедурах, как будто бы политическое будущее зависело от этих иллюзорных форм. До сих пор не существует никакой связи между конкретными исследованиями подлинной сущности государства и глубоким размышлением над актуальными политическими проблемами современного мира. В особенности в вопросе о контроле над властью наблюдается явное противоречие между нашим знанием того, чем является современное государство, и нашим твердым убеждением, что гражданин может контролировать государство [99]. Современное государство не есть прежде всего орган принятия решений, не есть система политических органов. Оно есть прежде всего огромный механизм различных учреждений, бюро. Оно состоит из двух противоречивых элементов: с одной стороны, политического персонала, комитетов, советов, а с другой — административного персонала в различных бюро, различия между которыми, как ни странно, становятся все менее и менее отчетливыми. Традиция придает огромное значение совещательным органам, консультативным советам, голосованию и назначению политических деятелей. Вокруг всего этого концентрируется политическое мышление; с точки зрения демократии, здесь действует суверенитет народа. Это идет рука об руку с хорошо известной системой, классической схемой администрации; административный персонал назначается политическими деятелями: такой персонал поэтому целиком зависит от них. Администрация есть слой государственных служащих, которые не обладают той свободой от государства, какой располагали в былые времена судейские коллегии. В лучшем случае у них есть свобода преследовать свои профессиональные интересы. Администрация существует для приведения в исполнение решений политических лидеров — вот ее единственная роль, которая активизируется решениями центрального "мозгового аппарата". Таким образом, широкая административная организация — ничто без своего политического центра,

а последний есть все. Против этой администрации гражданин может быть защищен, и он действительно эффективно защищен: он может вклиниваться в ее каналы. Но более того: граждане, благодаря выборам, являются хозяевами над советами и представительными учреждениями. Они могут воздействовать на принятие государственных решений, а тем самым и на администрацию. Последняя есть не что иное, как передаточный механизм, приводной ремень.

Эта очень тривиальная классическая точка зрения включает в себя, не подозревая об этом, как Гегелеву концепцию администрации, — здесь администрация выступает посредником между государством и обществом, — так и Марксову концепцию администрации, где администрация понимается как орудие государства. Этим объясняется также и то, что большинство людей не придает большого значения изучению администрации в собственном смысле слова (за исключением административного права). Имеется крайне мало социологических исследований о правлении администрации. Даже такая книга, как "Государство и гражданин" ("L'Etat et le citoyen"), содержит лишь один незначительный параграф об администрации. Однако в действительности государство постепенно поглощается администрацией. Своим фасадом или внешностью политическая власть все еще примыкает к конкретному человеку или совету; но даже при авторитарном режиме это только внешность. Реальные политические проблемы, которые касаются повседневной жизни нации и охватывают отношения между гражданином и общественной властью, находятся в руках административных органов. В них сосредоточена действительность современного государства [100].

Прежде всего управляющая администрация приобрела значительный вес и имеет сложную структуру. Звучат хорошие и благонамеренные заявления о том, что состав функций может быть сведен к некоторым простым правилам или положениям, а администрация — к некоторой общей структуре. Но авторы этих заявлений не отдают себе отчета о действительном состоянии дела. Надо же, напротив, вникнуть в бесконечное число различных бюро, в их компетенции, в сотни служб, которые роятся за каждым членом кабинета, в отделения, в иерархии и прежде всего в связи между различными органами. Отношения между различными административными секторами крайне усложнились, настолько, что пришлось создать связующие органы. Документ должен обойти пять, десять, двадцать учреждений, и каждое должно что-нибудь добавить и отметить, что документ принят к сведению. Поскольку эти службы подчинены различным начальникам и даже относятся к различным министерствам, каналы связи не вполне ясны. Связующие органы знают правильные каналы и приводят одно бюро в контакт с другими. Мы не должны осуждать экспансию бюрократии, ее сложность служит зеркальным отображением сложности жизни нации и различных задач, возложенных на государство [101]. Никто не обладает точным знанием этой огромной машины, и, насколько мне известно, никакого организационного установления, детализирующего многообразные взаимоотношения, не существует. Если бы даже и существовало установление для какого-то одного министерства, грош ему цена — ведь оно не сумело бы очертить горизонтальных отношений с другими министерствами и административными органами. Нельзя объять необъятное, и на деле никто не контролирует его. Но эта бюрократия пронизывает все государство. Член кабинета министров сам по себе, без своей бюрократической надстройки, ничего не стоит. Министерство в свою очередь есть огромный административный организм. Бюрократия проникает в верхние этажи правления, которое, со своей стороны, сводится к бюрократическому комплексу, если не считать некоторых лиц, функции которых не всегда ясны. Станут возражать, что-де министр принимает решения, и если он не знает всех своих бюро или общей структурной расчлененности своего аппарата, то он все же знает руководителей своих различных секций; эти руководители хорошо знакомы со своими подчиненными и т.д. Таким образом, в конечном итоге, спускаясь по иерархической лестнице, каждый на любом ее уровне знает своих непосредственных начальников и подчиненных, и хорошо слаженная машина в конечном счете зависит от человека, стоящего на вершине иерархической лестницы. Но это также, несомненно, целиком теоретический подход к делу.

С того самого момента, когда общее политическое решение принято министром, оно ускользает из-под его контроля; дело обретает самостоятельную, независимую жизнь и циркулирует по различным учреждениям — все зависит от того, как поступят с ним различные бюро. Возможно, появятся распоряжения, соответствующие первоначальному решению. Чаще всего ничего не появляется. Решение испаряется в многочисленных административных каналах и на деле никогда не видит дневного света. Каждый знает о министерских распоряжениях, никуда не доходящих просто потому, что они блокируются — намеренно или без умысла — на каком-нибудь участке или в каком-нибудь звене. Мы знаем еще более частые случаи, когда основополагающее решение укладывается в односторонний декрет с приложением, в котором указывается, что последует еще другой декрет, дополняющий первый. Эти дополнительные декреты никогда не появляются на свет. Они целиком зависят от бюрократии [102].

Во Франции основное и существенное постановление, принятое в 1945 г., никогда не было дополнено. Дважды, в 1951 ив 1959 г., министр отдавал распоряжение дополнить это постановление, но безуспешно. Случалось ли это просто потому, что отсутствовал порядок? Из-за саботажа? Из-за неспособности руководителя? Из-за джунглей комитетов, бюро, отделов и т.д.? Из-за лени? Нет, суть вопроса лежит намного глубже: дело в том, что бюро теперь ведут самостоятельную жизнь; бюрократическая администрация имеет возможность и силу решать и осуществлять цензуру над избранными политическими властями извне. Она руководствуется особыми интересами (хотя это можно чувствовать лишь временами) и подчиняется (в редких случаях) личному давлению в гораздо меньшей степени, нежели непреодолимым операциональным законам. Сложность административного механизма мешает проводить всякое решение, проистекающее из единого центра, и вес бюрократии с неизбежностью приводит к тому, что руководитель не в силах активизировать весь механизм для продвижения своих распоряжений, все это нередко упускают из виду.

Означает ли это, что государство парализовано, бессильно? Отнюдь нет. Явление, которое мы наблюдаем, есть преобразование, имеющее коренное значение: то, что обычно служило системой передачи, все больше превращается теперь в систему решения; то, что обычно было министерством (буквально: службой), теперь превратилось во власть. Но мы не имеем здесь действительного ряда разрозненных центров принятия решений, противостоящих один другому; мы видим здесь скорее множество взаимосвязанных центров принятия решений, и ни один из этих центров непосредственно за них не отвечает — все они включены в одну и ту же машину. Это и есть государство в наше время. Это выступает тем более отчетливо, если учесть, что не однажды, а ежедневно, на различных уровнях разнообразных органов, принимаются сотни, а иногда и тысячи решений.

Эти решения не есть дело одного человека. Нельзя даже сказать, что они составляют одно общее решение, по отношению к которому прочие решения суть просто дополнение; даже когда эти решения следуют по стопам основного принятого выбора, то прилагаемые тысячи частичных решений придадут тому основному выбору свой колорит, свое достоинство, свою действенность. Основное решение восходит к очень скудному содержанию. Например, такой договор, как Эвианское соглашение — совершенное ничтожество; его превратили в нечто значительное тысячи интерпретаций, тысячи решений, принятых различными исполнительными органами. Мы даже не можем сказать, что такое соглашение предусматривает общее направление действий; совершенно иные общие направления усилий приданы решениями, претендующими лишь на роль дополнений или оправданий и интерпретаций теоретических положений. Как сказал Клемент Лефорт: "Кто бы ни был главным управляющим, сила решения по необходимости ослабевает по мере распространения его на различные службы, и в каждой службе это решение конкретизируется только посредством более или менее коллективного участия в решении определенных поставленных проблем. Спрашивать, отличается ли верхний слой от бюрократии в целом, — значит неправильно ставить вопрос. В каждой организации, иерархия которой по необходимости ограничивает функцию верховного руководства, это последнее известным образом действует за пределами тех, которые находятся под его управлением; это оказывается так даже в том случае, если оно остается частью системы, в которой оно господствует". Вот действительно внутренняя проблема политических отношений [103].

Этот механизм тем не менее подчиняется определенным законам, хотя и не тем, которые регулируют конституцию, парламент и даже установленные правила административного процесса (но, конечно, все эти законы формально соблюдаются, и это возвращает нас обратно к миру, в котором всякий контроль, все отношения к иерархии установлены соответствующим образом). Эта машина подчиняется скорее законам, присущим реальным организациям, социальным тенденциям, обычаям, таким, как закон длительности и стабильности; администрация остается, лицо меняется.

Это и верно, и неверно. Мы сбрасываем администрацию и людей, ее представляющих, когда меняем режим (как это было во Франции в 1940 г., 1944 и 1958 г.). Но политический деятель прочно впряжен в политику, которая является его профессией; даже когда он устранен от власти, он тем не менее остается активным: действует через других или через свое прежнее влияние. Поэтому в административном персонале сохраняется постоянная структура, и продолжение традиции обеспечивает действительную власть администрации.

Поменяйте должностных лиц, даже управление — и вы мало что измените; после известных поисков новой формы отношений, побарахтавшись некоторое время и снизив тем самым эффективность, вы быстро возвратитесь к прежним процедурам, которые развивались не просто по произволу, рутине и бюрократической тупости. Большинство из этих процедур просто лучше всего приспособлено для достижения желаемых результатов [104].

Очевидно, что средний гражданин руководствуется иными представлениями, но это уже совсем другой вопрос. К административной структуре приложим еще один хорошо известный закон: специализация и рационализация. Специализация задач и разделение функций с целью достичь максимальной компетентности и эффективности во всех областях — это одна из основных причин пролиферации бюрократии и усложнения ее аппарата. Это позволяет значительно сократить сроки работ, привести к выполнению недвусмысленные решения, а также, вразрез общепринятым представлениям на этот счет, установить и выдержать темп операций. Болтовня об административной мешанине — это лейтмотив. Но если учесть, насколько сложны проблемы, сколь велики задачи, сколь колоссален объем информации, получаемой и распространяемой — не посредством выбора, а в силу того, что средства информации просто позволяют собрать и использовать постоянно растущий объем документации, — то можно видеть, что в действительности передача и использование чудовищно ускорились при отсутствии существенного роста численности персонала. Эффективность в конце концов — это основной закон механизма. Этот императив в действительности относится и к машине технического мира, и к идеологической машине. Бюрократии нечего делать с ценностями. Она не знает ни социальной справедливости, ни политической свободы. Но она должна функционировать, побуждать к функционированию политико-экономико-социальную систему, приводить ее в движение в целом. Бюрократия не преследует цели водворять истины. Она не может принимать в расчет индивидуальности. Она подчиняется единственному — результативности. Да, могут продолжить рассуждение, эта машина действует, чтобы достичь цели, поставленной политикой, и эта цель включает в себя ценность. Отнюдь нет! Если политическая цель поставлена, она выхолащивается в этом механизме и вскоре теряет всякое содержание. Администрация не знает больше, что значит подчиняться центральному руководству, так же, как не знает и ценностей. Каждый просто озабочен тем, чтобы его политико-экономико-социальный сектор хорошо функционировал, без кризисов и заминок; каждый знает свой сектор и не знает целого.

Но не следует думать также, что высшая политическая власть дает направление целому. Между различными секторами (единственная забота которых — результативность) устанавливается лишь определенная степень ко-ординированности; устанавливаются некоторые взаимоотношения между иерархиями. Но это не те иерархии, которые предусмотрены законодательством или административными статусами. По многим и даже очень основательным причинам, проистекающим от самого социального организма, на основании фактора государственности или большей или меньшей действительности того или иного органа, различные административные отрасли имеют различные ценности и различное значение.

Например, в свое время финансы служили ключом ко всему прочему. Нельзя полагать, что теперь это целиком так. Зависимость от другой страны, пропаганда, полиция или научные и технические исследования могут иметь гораздо больший вес в принятии решений. Во Франции (на локальном уровне) администрация, ведающая горными дорогами и мостами, оказывается всемогущей; ее решения не могут оспариваться, и все другие административные организации того же порядка должны преклоняться перед ней. Мы приводим этот пример только для того, чтобы показать, что административная организация имеет свои особые структурные и развивающиеся принципы, мотивации, независимые от чистой политики. Но, как уже отмечалось, эта бюрократия, прежде всего в силу своей стабильности, имеет тенденцию двигаться по определенным фиксированным путям, чтобы делать свое дело, и обнаруживает известную строгость, ригоризм.

Дж. Лапассад (G. Lapassade) сказал: "Система администрации распространяет идеологическую ортодоксию, догматизм и косность которой суть отражение этой системы власти". Конечно, администрация, кроме той, что предназначена для пропаганды, не служит агентом распространения идеологии. Но бессознательно и невольно она порождает эту косность в социальном организме. Понятным примером этого служит в наше время развитие общественных отношений, нацеленных только на обеспечение большей эффективности работы администрации, которой стремятся достигнуть путем полного психического и морального приспособления социального организма к этой администрации.

Наконец, имеются еще два важных закона: анонимность и секретность [105]. Принятые решения анонимны. Это было с полной очевидностью установлено в связи с судебным процессом по окончании войны над чудовищными злодеяниями, совершенными нацистскими военными преступниками. Оказывается, никто, никогда не принимал решения! Это же повторялось в деле Эйхмана. Не следует говорить: это-де уловка юриста, ложь. Напротив, это было точной копией всего происходящего в современном государстве. Все, что может сделать руководитель, — это отдать общее распоряжение, обычно не включающее в себя конкретные решения, а потому и не означающее подлинной ответственности за конкретные действия, появляющиеся на другом конце. Новые решения, принятые на каждом уровне, суть по необходимости анонимные плоды усилий ряда бюро, техницистов и обстоятельств. В конечном счете каждое решение становится независимым от принявших его лиц, обезличенным, анонимным; также и критерии суждения, процессы, методы действия каждой службы или всякого бюрократического элемента совершенно скрыты. Здесь следует проводить различение между официальными публичными юридическими формами и правилами, известными только заинтересованным сторонам, поскольку они слишком многочисленны и носят технический характер, и решающими нормами, которые остаются совершенно секретными. Это проистекает из того обстоятельства, что в конечном счете бюрократия не знает никакого закона, кроме закона необходимости.

Никогда ни для какого административного работника и для самих административных органов не может существовать никакой подлинной свободы выбора. Они способны только принимать решения, продиктованные необходимостью, что лучше всего иллюстрируют положения, которые мы развивали в первой главе. Не могут приниматься на так называемом политическом уровне и всеобъемлющие решения, прежде всего из-за бюрократической структуры государства. Иллюстрировать это положение можно хорошо известным примером конфликта между либеральным государством и имперской администрацией. Свобода никоим образом не включается в бюрократическое устройство.

2. Администрация и человек

Социологи возражают: "Администрация — это не организм; она не подчиняется органическим законам и не функционирует в соответствии с определенными правилами. Это абстракция. В действительности администрация состоит из людей и подвержена человеческим слабостям; беспорядочности и личным склонностям, а также не чужда человеческих чувств и личных решений. Некоторые чиновники имеют гораздо большее, чем их коллеги влияние; существуют "неформальные" пути организации и коммуникации, наличествуют чисто человеческие привычки, используемые или оспариваемые системы ценностей, а психологический и моральный элементы значительно важнее, чем всякий автоматизм. Между чиновниками случаются профессиональные конфликты, и качество их работы в конце концов зависит от продвижений по службе и от поддержки чьего-нибудь личного статуса. Бюрократия всецело живет таким соперничеством и ситуациями, в которых, как в зеркале, отражаются личностные отношения. Это включает в себя и классовые бои; и классы нередко разделены по политической линии и в зависимости от характера труда. И когда происходят великие политические перемены, захват важных административных постов равнозначен дележу добычи; в такой момент политический аспект удерживает за собой всю свою внушительность, весь свой авторитет" [106].

На деле все это имеет второстепенное значение [107]. Чтобы оправдать это, можно подвести метафизические основания для утверждения человеческой свободы, но этой процедурой будет скрыта систематически расчлененная природа целого. Это типичный случай неспособности увидеть из-за деревьев леса. Слишком усердно пытаясь провести "наблюдение над чиновником в его среде", забывают о самой бюрократии. Названные выше факты верны, но они находятся внутри описанной системы и зависят от приведенной выше системы. Только благодаря внутренним особенностям, присущим самой бюрократии, бюрократ достигает небольшой степени свободы, продвижения по служебной лестнице и возможности конкурировать на этой стезе.Здесь нет противоречия, и нет даже компенсации. Мы должны также помнить, что отмеченные выше "человеческие" элементы обычно неблагоприятно воспринимаются общественным мнением; общественное мнение требует, чтобы администрация функционировала, как машина, целенаправленно, объективно и быстро. Общественное мнение не понимает внутренней борьбы сил в этой игре и быстро приходит в негодование, рассматривая подобные явления как признак коррупции и как симптом слабости в деле организации. И общественное мнение явно и действенно вменяет модель, согласно которой должна быть построена бюрократия. Само государство также стремится предотвратить влияние подобных клик и нормализовать и отрегулировать функционирование механизма. Конечно, мы никогда не достигнем чисто механического уровня, и капризы человеческого элемента в бюрократии всегда неизбежны, но они будут сведены к узкому полю неопределенности — очень важному только для каждого отдельного бюрократа, но не способному действенно влиять на характер бюрократии в целом [108].

Что может противопоставить этому политический деятель, министр, депутат или парламент? Политический деятель обычно некомпетентен в том, что касается разрешения стоящих перед ним проблем, особенно если (теперь это представляется неизбежным) он превратился в специалиста в области политических отношений. Но мы должны проводить различение, потому что мы поставлены здесь перед странным смешением терминов, касающихся мира политики. Хорошо известно, что значит "заниматься политикой": всегда существует некоторая методичная деятельность, направленная на достижение власти; эту цель нет надобности преследовать по карьеристским соображениям, или ради личного успеха, или для того, чтобы приобрести побольше денег, — достаточно просто вкуса к владычеству. И в этом отношении нет никакого различия между капиталистическими и социалистическими странами.

Никита Хрущев был умным политиком в своем методичном стремлении к достижению вершины власти, ничем не отличался от Тардье, Лаваля или Гитлера. Методы могут слегка варьировать, сущность остается неизменной. Соперников должно уничтожить, сподвижников — организовать, узловые пункты и стратегические позиции — занять и т.д. Прежде чем занять верховное положение, политик укрепляет свои позиции внутри партии. Это ожесточенная борьба против "товарищей" по партии. Мало забраться на вершину — нужно удержаться на ней. В то же время надо помочь партии приобрести больший вес, друзей и избирателей. Судьба партии связана с судьбой ее лидера, и наоборот; и если человек достигает власти, его главной заботой становится ее упрочение и защита от всякого рода конституциональных, юридических, полууголовных или чисто политических засад и ловушек.

Политический лидер должен быть политическим деятелем по профессии, это значит быть умным техницистом в захвате и защите позиций. Ситуация та же, что и при диктатуре. Гитлер был настоящим тактиком, но в течение всего своего правления вынужден был защищаться, дабы не угодить в сети, которые ему расставляли его же друзья. Ясно, мы очень далеки от намерения выставлять лозунги, характерные для благородных и идеалистических устремлений в политике: "Общее благо, установление справедливых общественных институтов, хорошая организация городов и т.д." Из двух подходов стремление к власти несомненно приоритетно, не потому, что профессиональный политический деятель — непременно бессовестный и крайне злонамеренный интриган, а потому, что он не может предпринять желаемые реформы или защитить общее благо, если он прежде не достигнет власти и не удержит ее в своих руках. Тогда это должно стать его первой заботой. И даже когда он уже достиг власти, это остается его основным делом, которому он должен подчинять все конструктивные политические цели.

Фактически эти две формы политики несовместимы. Они требуют совершенно различных индивидуальных качеств и противоположных направлений деятельности. Чтобы уметь умно лавировать, преследуя цель достичь высшей власти, не требуется никаких качеств, предполагающих стремление к общему благу, принятию справедливых решений, нет надобности в политической просвещенности или искушенности в экономических проблемах.

Напротив, если человек обладает моральными достоинствами и интеллектуальной компетентностью, если он способен к подлинному мышлению и сможет выдвинуть подлинно политическую программу и привести ее в действие, то это еще никоим образом не означает, что он обладает необходимыми качествами для достижения вершины власти.

Специалист по части политической карьеры не является и никогда не станет благотворителем для государства или даже хранителем благосостояния нации (если бы он даже и возложил на себя такую задачу, для этого у него просто не хватило бы времени). Это не есть общая оценка политического карьеризма, а только наблюдение над происходящим в современном государстве с его обширными и сложными политическими "механизмами", партиями и административными органами. Это не имеет больше ничего общего с политической жизнью в греческом городе-государстве. И пример Перикла нам здесь плохой помощник [109].

Поэтому сам тот факт, что политический деятель, неважно при каком режиме, вынужден вступать в эту игру, делает его неспособным к размышлению над подлинно политическими проблемами. Он обречен навсегда остаться дилетантом, наскоро обученным, наскоро информированным, никогда не находящим времени поразмыслить о политике.

С совершенно иной точки зрения — если мы вспомним проблему бюрократии — предельно ясно, что политический деятель не имеет никакого веса по сравнению с бюрократией [110]. Он слабо осведомлен о ее каналах, и в его руках мало средств, которыми он мог бы принудить бюрократию повиноваться себе, он разве что заменит чиновников своими людьми. Он может обладать способностью крещениям, особенно "теоретическим", тем более, что технически он не вполне компетентен, тогда как бюрократия имеет совершенно достаточное в этом отношении знание. Он не может использовать даже феодальную систему, чтобы привязать к себе вассалов. Если же он делает это, вскоре поднимается скандал. Следовать за одной и той же политической партией — это единственная для него гарантия лояльности его подчиненных, поскольку они стремятся к росту своей личной карьеры. Однако он должен уверовать в бюрократию и возложить на нее свои надежды, поскольку все, что он желает сказать в публичном выступлении, и все декреты, которые он подпишет, — все это проистекает от нее. Более того, политический деятель ежедневно подписывает несколько сотен документов, буквально не имея времени их прочитать. В этом и заключается сложность ситуации: политический деятель принимает на себя ответственность за действия и решения, за которые он по существу отвечать не может, потому что ничего не знает или имеет весьма поверхностное представление об их содержании. И все же в глазах парламента и общественного мнения он ответствен. В конечном счете политический деятель, противопоставленный правлению бюрократии, оказался бы не чем иным, как козлом отпущения, — роль, которая вряд ли пришлась бы ему по вкусу [111].

Но чем шире разрастается бюрократический аппарат, тем меньше шансов остается у политического деятеля получить эффективное знание о нем или реальную власть над ним, чтобы действительно направлять его деятельность. Даже если он сумеет на деле произвести некоторые кадровые изменения в чиновничьем аппарате, это, как мы видели, на деле ничего не меняет. Вес административной структуры слишком велик [112].

Если вдруг начинаются реформы управления и административная структура меняется, наступает великий беспорядок, отнюдь не приводящий, однако, к значительным переменам в соотношении веса политического деятеля и бюрократа. На короткий момент первый может тешиться иллюзией свободы и своего господства, но вскоре заплатит за это спадом эффективности работы администрации в стране. Из такого положения остается только один выход: политический деятель может усовершенствовать административные методы, привести в порядок административные органы, усилить контроль, улучшить координирование; он может, конечно, дать бюрократии определенные импульсы: мы постоянно наблюдаем, как это происходит в Советском Союзе. Но эти импульсы всегда действуют только в одном направлении: сделать организацию более эффективной, усовершенствовать бюрократию и предоставить ей еще большую автономию. Другими словами, все реформы, предпринятые политическими деятелями, способны только сделать администрацию более самостоятельной и еще больше ослабить эффективность политических решений.

Может ли бюрократия достичь вершины своего развития и клониться к закату? "Отмирание" государства, обещаемое коммунизмом, лишь открыло путь к триумфальному шествию бюрократии и к тотальной бюрократизации. Но мы обнаруживаем здесь тревожащую мистерию. В той мере, в какой бюрократия во всякой стране проникает в политический механизм и "блокирует" всякую способность к решению, она по существу становится государством. Сказать, что бюрократия выживает — значит попросту считать, что государственная форма меняется быстрее — и не иначе — в Советском Союзе, чем где-либо еще, хотя по существу она остается тем же, чем она является. С одной стороны, возражают: чтобы сократить бюрократию, чтобы легче было овладеть всеми ресурсами, достичь большей социальной мобильности, потребовалось бы широкое распределение власти и соперничество между различными мощными и резко выраженными политическими группами, потому что была бы необходима победа какой-нибудь определенной силы (С.Дассо). Хорошо, но наши общества не развиваются в этом направлении [113].

С другой стороны, нам говорят, что рост бюрократии связан с развитием промышленного труда, со специализацией служб в нашем обществе, с увеличением представительных властей на всех уровнях, усилением государственной власти. Разве наше общество — спонтанно и целиком — не движется прежде всего в этом направлении? Чем более авторитарным становится государство, тем больше функций оно принимает на себя; и таким образом государство поглощает свою бюрократическую систему. Спонтанное развитие общества и умеренное, постоянное усиление государства идут в этом направлении. Однако современные революционные правительства все еще верят, что в силах ликвидировать бюрократию и систему государственных чиновников в своих странах.

Все диктаторы, порождая расширенный бюрократический аппарат, делают это с проклятьями: "Черт бы побрал эту бюрократию!". Это было одним из основных направлений у Гитлера, предмет его самых саркастических нападок на демократию. Затем Сталин (по крайней мере десяток раз между 1947 и 1953 г.), Хрущев и Насер подвергали бюрократию нападкам, делая ее козлом отпущения за все неполадки. За ними, как и подобает всякому порядочному диктатору, Фидель Кастро произнес тот же суровый приговор бюрократии в августе 1963 г.: "Правительственные органы полнятся людьми, которые ничего не делают... Когда эти люди обнаруживают, что жалование им обеспечено, они не чувствуют больше потребности служить обществу... Наши товарищи в Институте аграрной реформы должны подать в отставку...".

Но все эти руководители мудро возвращались на путь бюрократической организации, — правда, обстоятельства вынуждали их идти на это. Государство, которое хочет делать все и все изменить, никак не обойдется без помощи огромного бюрократического аппарата. Антибюрократические литании — того же порядка, что и магические заклинания, и абсолютно не способны вызвать ни малейшего подлинного изменения бюрократической автономии. Даже согласно отчетам, недавно полученным из Советского Союза, бюрократия переживает теперь период невиданного расцвета и непомерного роста численности в этой стране. И не следует забывать, что Хрущев достиг высшего поста только при поддержке руководителей бюрократической машины, которые впоследствии отшатнулись от него. Подобно тому, как бароны в свое время заслужили прозвище "делатели королей", так бюрократия "делает" теперь политических лидеров.

Конечно, можно вспомнить хорошо известный аргумент о параллельных иерархиях и государственных партиях. Во время революции 1789 г. во Франции представители миссий или народные общества проводили контроль, водворяя и снимая чиновников. Но Франция никогда не впадала в полное административное оцепенение, администрация не была парализована, несмотря на террор, правительство демонстрировало свою удивительную беспомощность. Элементы, представленные для выбора, ясны: правительство, берущее на себя ответственность за весь круг вопросов национальной жизни, вынуждено либо создавать администрацию, которая со временем перехватит всю полноту власти из его рук, либо, отвергнув бюрократию, встать на путь террора.

Но теперь контроль со стороны государственной партии принял другие черты. Организации, наподобие нацистской или коммунистической партии, становятся могущественными агентами контроля; они подчиняют все государственным политическим интересам. Они служат политическим противовесом бюрократической администрации.

Здесь мы, оставив в стороне довольно известные опасности, которые несет с собою однопартийная система, подвергнем анализу два других аспекта. Во-первых, такая партия нарушает взаимосвязи между политическими органами и бюрократией, когда принимаются решения на высшем уровне. В этих случаях партийные руководители всегда являются высшими чиновниками. И очень скоро они начинают действовать как высокопоставленные чиновники. Во-вторых, странным оборотом обстоятельств сама партия все более бюрократизируется! [114].

Партия, которая обещала вести борьбу против государственной бюрократизации, может выполнять это обещание, только обладая прочной структурой, строго установленной иерархией и в то же время способностью самостоятельно принимать решения на всех уровнях. Фактически иерархия, где нижние слои зависят от верхних, вовсе не так уж несовместима со значительными способностями принимать решения на всех уровнях вразрез с теоретическими представлениями по этому вопросу. Авторитарная партия, если она желает быть боевой, активной, должна подчиняться строгим правилам организации, что в конечном счете делает ее бюрократической машиной. Нет надобности подчеркивать обстоятельство, известное каждому: и нацистская партия, и Коммунистическая партия Советского Союза, и коммунистические партии в странах народной демократии — и точно так же во Франции — подобно всем рабочим союзам, стали огромными бюрократическими механизмами.

Мы часто видим, что две бюрократические машины борются друг с другом и тем самым взаимно ослабляют свою эффективность, но этим не предотвращается бюрократизация государства.

В современном государстве как таковом легко можно заметить один из аспектов политической иллюзии [115]. Если гражданин вступает в конфликт с бюрократией, то его неосмысленная реакция обычно идет по двум направлениям: в зависимости от своего темперамента он либо считает бюрократию глупой, либо, приведенный в негодование, говорит о махинациях в бюрократической машине и о творящихся в ней беспорядках. Взяв на себя труд поразмыслить над этим, он признает, что эта машина глубоко абсурдна, непостижимо таинственна, и почувствует себя беспомощным перед лицом какой-то непонятной, довлеющей над ним судьбы, предрешающей всю его жизнь, что столь же непостижимо, как само ее, его жизни, предопределение.

Это было бы интерпретацией в духе Кафки. Давайте не будем забывать, что "Процесс" и "Замок" имеют дело не с государством, а с бюрократией; гражданин вступает в контакт с государством только через бюрократию. И наоборот. Все описания отношений между гражданином и государством абстрактны, теоретичны и метафизичны; контакт устанавливается не голосованиями, а только бюрократией. Когда гражданин пытается наладить этот контакт, исходя из реальных, а не идеологических задач, ему представляется, что парламентарий должен иметь дело с ценами, обычаями, полицией и т.д.; и прагматический подход гражданина правилен. Наоборот, в видении Кафки само дело диктует необходимость учитывать два противоречащих аспекта. Видение, несомненно, правильно, если человек влезает в шкуру гражданина, который, по существу, никогда не способен понять, почему его запрос или жалоба отвергнута, он всегда ощущает, что машина действует по собственному произволу и вовсе не торопясь. Но то же самое решение, с точки зрения бюрократии, исходя из достоинств ее взгляда на вещи — если мы оставим в стороне все более редкие примеры беззакония и оскорблений, — обычно вполне оправдано пояснительными циркулярами, основанными на целом ряде микрорешений, и является составной частью известного рода общей практики, и эта установившаяся практика делает принятое решение вполне понятным и правомерным. Но гражданин совершенно не может понять этого, просто потому, что система слишком сложна; и чем значительнее и многочисленнее стоящие перед бюрократией проблемы, тем более усложняется система. Поэтому гражданин чувствует всю бессмысленность своих надежд на возможность сыграть сколько-нибудь значительную роль в этой системе, и ему представляется, что бюрократия всемогуща и все более усиливается.

Но бюрократия действительно всемогуща. Всемогущество бюрократии скорее заключается в ее чрезмерной функциональной сложности, чем в намерениях и в постановлениях представителей государства или в параграфах конституции. Заявление о том, что власть должна быть "личностной" или "демократичной", есть просто милый пропагандистский лозунг, не имеющий, однако, никакого практического смысла, потому что тем или иным решением невозможно изменить подлинное лицо авторитарного государства. Бюрократическая администрация не может быть иной, кроме как авторитарной, даже если она вовсе не имеет намерения быть таковой; правила должны прилагаться, административная машина — работать, непонимающий ее человек — подчиняться — все это просто необходимость; общественный порядок должен поддерживаться и общественные работы — идти своим чередом и выполняться [116]. Те, кто громче других протестует против полицейских эксцессов, сами, став полицейскими чиновниками, прибегают к еще более суровым репрессиям (как это и случилось во Франции в 1848 г. и дважды после 1944 г.) для поддержания порядка: администрация не может иметь иного подхода. Как говорил Макс Вебер, бюрократия функционирует без оглядки на индивидуальности; она выполняет безличные правила [117]. Уходить от дел и проявлять чуткость к людям, т.е. следовать личностным интересам и субъективным суждениям, — значит идти против прогресса современных государств и административного механизма; у администрации есть цель, и администрация не может идти на уступки индивидуальным просьбам и нуждам.

Но решающую роль в данной проблеме играет то обстоятельство, что бюрократия, которая не может по самой своей природе иметь какое-либо отношение к индивидуальности, стала тем самым местом, где объективные нормы прилагаются к индивиду; потому что бюрократия и есть то место, где политическая идея, правовая норма и индивид — "администрируемый" — вступают в контакт. Даже если отдельные бюрократы сами по себе настроены благосклонно, даже если они чутки и человечны, все же индивид всецело отдан властям [118]. Человек никогда не сумеет протестовать против бюрократического решения, потому что ему не дано знать его подоплеку. Реального противодействия нет. Случаи, когда административное решение пересматривается высшими инстанциями для вынесения противоположного решения, предполагают, что дело имеет исключительную важность и требует применения разнообразных средств и мер, которые находятся за пределами постижимости для 99% "администрируемых". Даже если какое-то решение оказалось неправильным и было пересмотрено спустя два или три года после продолжительных споров, все-таки важно подчеркнуть, что решение состоялось и ущерб (такой, например, как убыток от запрета на издание газеты) не может быть восполнен. Могло ли быть иначе? Нет, поскольку гражданин не имеет права открыто отказаться повиноваться администрации или даже привлечь соответствующего бюрократа к политическому суду, — ведь иначе администрация, а следовательно, и государство не могли бы существовать. И тогда большинство граждан вскоре начало бы жаловаться на "беспорядок"; более того, чтобы быть в состоянии осудить функционера в условиях революционной ситуации, как я уже отмечал, нужно, чтобы человек принадлежал к привилегированной группе. Люди, которых неопределенным решением со стороны их администрации лишили продовольственных карточек (в Венгрии в 1955 г.), всегда вольны были подавать жалобу!

Это всемогущество административной машины коренится в природе государства. Государство авторитарно не потому, что на него возложена обязанность принять некое важное политическое решение, и не потому, что во главе него стоит фюрер, имеющий абсолютную власть, а потому, что (во Франции, например) каждый день принимается десять или двадцать тысяч мелких административных решений, против которых "администрируемые" не могут выступить и от которых они не имеют никакой защиты. Более того, эти решения в большинстве своем рутинерские и касаются столь мелочных вопросов, что из-за них не стоило бы даже бунтовать, — протест только бы усугубил положение гражданина и усилил администрацию.

Но имеется средство стушевать впечатление о произволе и всемогуществе, порождаемых государством. Использование администрацией "общественных отношений" имеет целью привести гражданина к пониманию, "почему" эти решения предприняты, и даже к активному сотрудничеству с администрацией: специализированные службы отданы в распоряжение тех, над кем осуществляется администрирование, чтобы показать им, как функционируют административные органы, какие правила приходится применять, почему принимаются те, а не иные решения, почему нечто должно быть проведено в жизнь особыми путями, и т.д. В результате чувство раздражения схлынет; индивид увидит себя в постижимом мире, где действия представятся скорее разумными, нежели абсурдными. Тогда индивид интегрируется в систему. Решения, которые некогда его шокировали, теперь предстают в его глазах вполне приемлемыми. Поведение полиции, которое возмущало его прежде, становится вполне объяснимым, когда он ставит себя на место полиции. Таким образом, вовлечение в "общественные отношения" служит способом психологической интеграции администрируемых в систему администрации, способом расположить благожелательно принимать акты администрации. Иначе говоря, здесь цель — ослабить конфликт; надо наладить хорошие отношения — благорасположенность, причем основанную не на убеждении, что администрация будто бы служит администрируемым (что невозможно), а на том обстоятельстве, что администрируемый, вовлеченный в административную систему, перестает противиться ей. Как и во всех других областях, "общественные отношения" есть механизм, который не столько смягчает, сколько лишь подчеркивает авторитет и всемогущество администрации.

***

Но здесь-то как раз и гнездится политическая иллюзия — вера в то, что гражданин, через политические каналы, способен держать в своих руках, контролировать или изменять государство. Лалумье (Lalumiere) замечательно продемонстрировал эту беспомощность в конкретном вопросе: публикация одного из судебных отчетов в связи с публичным скандалом не произвела никакого эффекта, потому что все основывалось на предположении, что "взрыв общественного негодования вынудит администрацию сделать поправки" под давлением общественного мнения. Но "общественное мнение не оказывает требуемого социального давления, способного принудить общественные службы изменить свои методы" [119]. Как же могло быть иначе? В такой же степени и политический деятель не способен ничего сделать без администрации и практически ничего не в силах предпринять в противовес ей. Контроль граждан над выборами политических деятелей не служит никакой цели, потому что нашей подлинной политической проблемой выступает эта самая государственная структура, а не какая-нибудь война в Алжире. Антиномия бюрократии и демократии достаточно известна и теоретически широко разработана. Наивно верить, что бюрократия может контролироваться демократией.

Новые понятия о народной демократии вполне совпадают с понятиями о тоталитарной бюрократии; современная демократия по существу служит не средством контроля государственной власти, а средством организации масс. Ошибка кроется в представлении, что "демократический контроль" реально действует; на самом деле он бессилен перед административным государством. Но легко изменить содержание слова и заставить массы принять новый стереотип. (Раз демократия становится девизом контроля над "демосом", наступает полная гармония, потому что этот контроль завершится посредничеством между государственной и партийной администрациями.)

Но вернемся к "демократическому контролю". Каким образом все же можно контролировать государство? Конечно, не всеобщим избирательным правом. Для нас поистине неприемлемы больше наивные представления 1789 или 1848 г., согласно которым такое избирательное право выражало волю народа и позволяло назначать подлинно народных представителей, контролировать действия и решения правительства, было наилучшим методом избрания властей и т.д. От всего этого далеко отошли впоследствии, и это исчезло если не в подходе и представлениях публики, то по крайней мере в головах тех, кто размышляет о политических проблемах. Опыт убедительно показал, что право голосования не означает власти и никоим образом не представляет подлинного контроля; что неопределенность общественного мнения по всем вопросам такова, что не имеет никакого смысла полагаться на его формальное выражение с целью решить какой-то вопрос. Разумеется, все еще раздаются заявления, что голосование символизирует участие граждан в общественной жизни и позволяет им — хотя и не адекватно — выражать свое мнение по известным вопросам. Но все это иллюзии, потому что подобное участие утратило всякую реальную значимость и граждане выражают мнение по вопросам, которые можно, как правило, назвать декоративными или трюкаческими и лишь как исключение — насущными.

Наконец, часто дискутировался вопрос о воздействии телевидения на политику. Передача по телевидению парламентской сессии, непосредственное зрелище политических деятелей, возможность для государственного деятеля показать свое лицо гражданам в момент произнесения парламентской речи — все это, как утверждают, обеспечивает некоторого рода непосредственную демократию. При этом, как мы уже отмечали, совершенно пассивная роль граждан не имеет ничего общего с демократией в действии. Такая телевизионная передача проливает свет прежде всего на рассмотренную выше разделенность: с одной стороны, играется политический спектакль, с другой — существует реальная власть. Телевидение акцентирует внимание на факте спектакля и делает его еще более обособленным, специализированным, создавая у индивида впечатление, будто он приобщен к самой жизни. Гражданин скажет: "Политические отношения? Конечно. Я видел серьезную полемику на ассамблее. Государство? Конечно. Генерал де Голль разговаривал вчера со мною с экрана телевизора".

Все это просто спектакль, видимость, за которой в основании ничего, соответствующего ей, не стоит, это просто игра. И, по существу, именно потому, что это лишь игра, телепередача только и возможна. Действительный политический механизм — государственная структура — остается тайной за семью печатями, находится за пределами всякого контроля; это тем более так, что небольшой светящийся экран приковывает внимание индивида к спектаклю и отваживает его от более углубленных поисков, чтобы он не задавался вопросом о подлинной природе власти [120].

Наконец, превосходное исследование Джованни Сартори ясно показывает, как политический человек, в особенности член парламента, не может выполнять роль контролирующего лица. Сартори правильно аргументирует это положение, основываясь на том факте, что люди вечно перегружены и у них не хватает времени. Члены парламента страдают от хронического переутомления и вынуждены избегать "делать решающий выбор". Сартори убедительно объясняет, что во всяком конфликте между "парламентарным и политическим государством", с одной стороны, и "бюрократическим государством" — с другой (это не два отдельных феномена, а смесь того и другого), вопрос об уяснении того, "в чьих руках власть" или "кто кого контролирует", выглядит в демократической структуре лишь мелкой "семейной ссорой". "Не важно, встает ли вопрос о контроле правительства со стороны парламента, или о контроле партий над парламентом, или о необходимости президентской системы — все равно важнейшие сектора и сферы власти в целом ускользают от всякого контроля; и это — факт. И еще факт: сама громада подлежащего контролю объекта угрожает контролеру своим превосходством, и бюрократическое государство ускользает от контроля со стороны демократического государства все в большей и большей мере просто в силу своих слоновых размеров". Однако предлагаемые Сартори решения, принятие которых может, как он считает, наделить парламент способностью подлинного контроля, представляются мне неосуществимыми.