ГЛАВА I. Референдум

Наивысшим проявлением демократии в государственном праве является система мер, обеспечивающих народу право на референдум и самостоятельное вынесение решений, как, например, в Швейцарии. Сфера важных вопросов, для решения которых необходимо проводить референдум, утверждена законодательно. Законопроекты, выносимые на обсуждение представительными органами, так называемыми народными представителями, должны обсуждаться на народных собраниях, где они могут быть поддержаны или отклонены. Кроме того, граждане обладают правом прямой законодательной инициативы. Как только определенное конституцией количество граждан требует аннулирования существующего закона или принятия нового, это требование должно быть удовлетворено и вопрос должен быть вынесен на общенародное голосование. Эти важнейшие народные права дополняются, в том числе в Соединенных Штатах [505], народным правом избирать представителей исполнительных органов. И все же эти демократические меры на практике редко приводят к по-настоящему демократическим результатам: результаты массового голосования (референдум) демонстрируют низкий уровень социального и демократического сознания по сравнению с системой. Поэтому выдающиеся социалисты часто небезосновательно критикуют эту форму государственной демократии[506]. Несмотря на это, некоторые из них все же видят в референдуме решение всех государственно-правовых вопросов и работающее средство от естественной тенденции к олигархии, поскольку принятие законодательных решений переходит от представительских органов в руки гражданского общества [507].

Демократические партии также не используют – разве что в исключительных случаях и весьма осторожно – принципы прямого народного волеизъявления. С этой точки зрения в вопросах демократии они сильно отстают от многих швейцарских кантонов. К примеру, решения, выдвинутые на конгрессах немецкой социал-демократической партии, принятые делегатами от социал-демократических масс, не подвергаются обсуждению или критике со стороны партийного большинства. Решения принимаются в соответствии с количеством проголосовавших депутатов в отличие от Франции или Италии, где в первую очередь учитывается количество членов регионального отделения партии, которое представляет каждый отдельный депутат. Парламентаризм подменяет демократию. На ежегодном съезде каждый член социалистической партии имеет право вносить любое предложение по своему усмотрению. Но это право носит исключительно формальный характер. Постановления, выдвинутые отдельными депутатами, почти никогда не удостаиваются обсуждения и уж тем более никогда не принимаются. Поэтому таким правом пользуются лишь немногие. На партийных съездах для принятия постановления достаточно десяти подписей. Стоит упомянуть, что большинство социалистических партий далеки от соблюдения права законодательной инициативы, руководство партии обязано созвать чрезвычайный партийный совет, если этого требует определенное количество членов партии: в Германии – 15 избирательных округов, в Италии – 1/10 от общего количества членов партии[508], в Бельгии – два региональных союза или 20 отдельных партийных секций[509].

В Итальянской социал-демократической партии референдумы проводятся регулярно, особенно по тем вопросам повестки, обсуждение которых на предыдущем конгрессе не привело к однозначному решению. В период с 1904 по 1906 год руководство партии обратилось к этой мере четыре раза. На первый референдум был вынесен вопрос о том, имеет ли меньшинство право отделиться от большинства в региональной организации, чтобы сформировать собственный партийный отдел. Из 1458 секций ответ предоставили лишь 778 (166 высказались за, 612 – против). В следующий раз необходимо было узнать мнение партии о том, совместимо ли масонство с социализмом и разрешается ли членам партии оставаться членами масонской ложи. Количество участников этого референдума было весьма небольшим, однако большинство высказалось не в пользу масонов[510]. В оставшихся двух случаях обсуждение касалось частных региональных вопросов Милана и выбора места для проведения грядущего партийного съезда. Референдум, таким образом, применяется в Италии весьма осторожно и не пользуется значительным успехом. Профсоюзы Англии отказались от проведения референдумов, так как они приводили к политической дестабилизации и наносили ощутимый вред финансовой и административной системам[511] . В Германии из-за осторожности большинства выборы депутатов осуществлялись на основе предварительного голосования. Однако вскоре стало очевидно, что достаточными знаниями для участия в выборах делегатов располагают только те члены партии, которые принимали участие во встречах по партийным вопросам и знают, каких взглядов по этим вопросам придерживаются кандидаты. Как следствие, проведение референдума для выбора делегатов было признано опасной мерой, ведущей к потере контроля – партийного совета[512] над электоральным процессом. В Голландии, где референдум является официальной процедурой выбора руководства социал-демократической партии, несмотря на ожесточенные споры, взволновавшие высшие правительственные слои, на выборах в партийный совет 1909 года количество проголосовавших составило меньше половины от всей массы электората партии[513].

Историю референдумов в условиях демократии можно резюмировать следующим образом: редкие и с плохими результатами. К последним приводят прежде всего неумело сформулированные вопросы и недостаточная вовлеченность масс. Редкое прямое обращение к массам со стороны социал-демократии в отличие от частого использования этих средств буржуазной государственной системой Швейцарии противоречит главному требованию, которое социалисты выдвигают государству: требованию прямой законодательной инициативы, основанному на праве народа опровергать или поддерживать тот или иной законопроект. В партийной жизни этим требованием часто пренебрегают. В большинстве случаев демократические партии отвергают предварительное голосование и при этом апеллируют теми же аргументами, к которым чаще обращаются противники социал-демократии. В статьях, вышедших из-под пера социал-демократов, часто возникает иронический вопрос, допустимо ли во имя демократии полностью предоставить управление партией невежественным массам[514]. Консерваторы полностью разделяют это убеждение, с тем лишь исключением, что вместо «партии» они говорят о «государстве».

Референдум критикуют по тем же причинам, что и любую другую форму прямого народного управления (ср. ч. I, А, гл. з). В случаях, когда необходимо принять срочное решение, референдум противоречит самой сути партии, снижает ее боеспособность. В наиболее серьезных обстоятельствах, когда необходимо определить отношение социалистической партии к развязанной войне, принятию решения путем реферндума будет препятствовать государство. Кроме того, партийному руководству часто удается ввести массы в заблуждение хитрыми формулировками вопросов, вынесенных на обсуждение[515] , при этом руководство оставляет за собой монопольное право интерпретировать неточный ответ на неточно поставленный вопрос. Референдум в силу своего абсолютного характера и возможности отразить любую критику облегчает находчивым спекулянтам путь к власти. Жорж Санд называла плебисцит покушением на народную свободу, если только ему не будет противопоставлена компетентность масс[516]. Власть бонапартизма утвердилась в результате референдума[517] . К тому же такая избирательная форма приводит к возникновению стабильного чиновничества. История учит нас, что подделать результаты выборов не составляет труда[518].

Даже в том случае, если референдум проходит гладко, его результат не может считаться надежным и показательным, так как в нем нет силы, рожденной в ходе дискуссии. К тому же результаты референдума не в силах повлиять на исполнительную власть.